1. Sažetak

Novi izveštaj Međunarodne krizne grupe (MKG) o dijalogu Srbije i Kosova („Ponovno pokretanje dijaloga između Kosova i Srbije“, Brisel, 25. januar 2021)

ne odstupa od ranijih analiza i stavova ove organizacije, koji se baziraju na tome da je Kosovo nezavisna država i da sve zainteresovane strane, a pre svega Srbija, treba da se prilagode toj činjenici prilikom daljih pregovora. I ovaj izveštaj MKG je poput ranijih izrazito „kosovo-centričan“, jer i polazište i ishodište traži u zadovoljavanju interesa Prištine, pri čemu svi ostali akteri (a posebno Srbija) treba da pronađu način da se prilagode interesima Kosova.

Iako se u izveštaju govori i o potrebi da Priština u nastavku pregovaračkog procesa mora da učini izvesne ustupke srpskoj strani, čitav koncept nastavka dijaloga gradi se na priznavanju kosovske nezavisnosti od strane Srbije. Iz te premise izvlače se svi ostali zaključci i preporuke namenjene zainteresovanim stranama – Srbiji, EU, Americi. Ovakvom sugestijom, MKG okreće „naglavačke“ čitav dosadašnji proces, koji je išao odozdo, traženjem načina da se dođe do kompromisa i rešenja, o kojem bi se dogovaralo na samom kraju. MKG ide obrnutim putem, najpre je došla do rešenja (obostrano priznanje Srbije i Kosova) a sve ostale preporuke su u funkciji podrške ovakvom ishodu. Dakle, precizniji naslov za ovaj izveštaj MKG-a mogao bi da bude – „Srbija mora da prizna Kosovo, a pregovori treba da se vode samo o modelima za kompenzaciju za takvu odluku“.

Smatramo da je MKG pri izradi ovog izveštaja krenula od nekoliko polazišta i da je za ovakve preporuke imala nekoliko motiva. Pojedini su navedeni u Izveštaju, a drugi se jasno vide u političkom kontekstu u kojem se izveštaj objavljuje:

• Dosadašnji pregovori kojima se išlo korak-po-korak do rešenja su potonuli. Potrebno je prvo rešiti najvažnije političko pitanje (priznanje Kosova od strane Srbije) pa tek posle se okrenuti drugim pitanjima.
• Dva učesnika u procesu – Kosovo i EU neće biti uskoro sposobni da pregovaraju zbog isteka Lajčakovog mandata i kosovskih izbora i formiranja buduće vlade
• Na sceni je nova američka administracija, naklonjena Kosovu i njoj već na samom početku treba ponuditi rešenje koje „preko kolena“ cementira kosovsku nezavisnost i okončava decenijski proces u korist Prištine.
• EU mora da pronađe način da podrži ovakvo rešenje, a najvažnije je promeniti pozicije pet članica EU koje ne priznaju kosovsku nezavisnost
• Američkoj medijaciji za vreme Donalda Trampa ne pridaje se nikakav značaj, rezultati te medijacije se ignorišu

Uprkos svojoj jednostranosti i pristranosti u korist Prištine, Izveštaj MKG može imati i pozitivan uticaj na budući proces, zbog toga što zagovara da se ne odbacuje model teritorijalnog razgraničenja, ukoliko je plod kompromisa dve strane. Ovo se pominje kao jedan od tri modela za „kompenzaciju“ koju bi Srbija dobila za to što bi priznala kosovsku nezavisnost i opciji „teritorijalnog razgraničenja“ posvećena je ubedljvo najveća pažnja. MKG, čak, na nekoliko mesta traži od EU i njenih pregovarača da ne odbacuju ovu opciju, ukoliko bi ona mogla da dovede do konačnog cilja, po MKG, a to je srpsko priznanje kosovske nezavisnosti.

Održanje statusa quo je i za MKG najmanje poželjan ishod, iako konstatuje da u obe javnosti, kosovskoj i srpskoj, postoji dosta jako zalaganje određenih uticajnih grupa, da se stvari ne menjaju. U slučaju statusa quo, MKG sugeriše zapadnim zemljama, podržavaocima kosovske nezavisnosti, da na zaobilazni način pomognu Kosovo u političkom i ekonomskom smislu. O Srbiji, u slučaju statusa quo, nema nikakvih preporuka.

2. Modeli za rešenje

Rešenja koja MKG predlaže za nastavak procesa dijaloga Beograda i Prištine ustvari nisu nova. Ovaj izveštaj je nadograđena i razrađena verzija istih pozicija, koje su objavljene u vidu komentara još 30. septembra 2020. godine („Toward compromise between Kosovo and Serbia, ICG, 30. septembar 2020). Dakle, neposredno nakon sastanaka u Beloj kući sa predsednikom Donaldom Trampom. Inače, MKG potpuno ignoriše, pa i dezavuiše ovaj događaj i sporazume koji su tim povodom nastali i posvećuje mu tek jednu polu-rečenicu („…septembarski samit u Beloj kući pokazao se kao, uglavnom, simbolična predstava“).

Ovakvo tempiranje izveštaja koji zagovara hitro okončanje procesa, putem srpskog priznavanja kosovske nezavisnosti, uz traženje modela kompenzacije Srbiji za taj čin, jasno govori o motivima MKG da se treba suprotstaviti težnji tadašnje administracije SAD da se rešenje traži postepeno, kroz kompromis dve strane, već da konačni ishod treba biti nametnut.

Suština koncepta koji predlaže MKG možda se najbolje vidi u sledećoj rečenici iz izveštaja: „U svim varijantama, ključno pitanje koje treba rešiti je kako nagovoriti Srbiju da prizna Kosovo, bez pristanka na korake koji bi naštetili Prištini i, optimalno, uz preduzimanje nekih koji bi joj koristili“. Ovo je i svojevrstan projektni zadatak od kojeg su krenuli autori izveštaja MKG, a kao kao odgovor na prethodnu tezu oni daju tri modela:

• Trgovina – razvoj za nezavisnost
• Autonomija
• Modifikacija granica

Svaki od ponuđenih modela je moguća kompenzacija Beogradu za priznanje Kosova, a MKG sugeriše i kombinovanje sva tri modela, ukoliko to odgovara interesima ostalih aktera (EU, na primer), ali pre svega Prištini.

Prvi model zagovara kombinaciju pritiska na Beograd, milijarde razvojne pomoći i investicija namenjenih Srbiji i uveravanja za ubrzano sticanje članstva u Evropskoj uniji. MKG-u se dopada ovaj model, jer ne podrazumeva nikakve značajne ustupke od strane Prištine. Sa druge strane, smatra da ima veliku prepreku da bude ostvaren, zbog toga što EU ne može da ubrza proces pristupanja Srbije Uniji, zbog postojećih pravila ovog procesa. Interesantno je da MKG ni na ovom, ali ni na drugim mestima u Izveštaju ne sugeriše Evropskoj uniji da razmotri promenu dosadašnjeg sistema pridruživanja novih članica, kako bi omogućio „bržu traku“ ili davanje konkretnih garancija Srbiji za datum pristupanja Uniji. 

Izvesno ohrabrenje za ovakav model, MKG nalazi u navodnoj spremnosti predsednika Aleksandra Vučića za postizanje dogovora na ovim linijama, a u svakom slučaju bez formalnog priznanja Kosova zauzvrat. MKG se poziva na intervju predsednika Vučića za „Der Standard“ iz oktobra 2019. godine, u kojem je rekao da bi za Srbiju bio mnogo lakši aranžman koji bi uključivao formu „de facto“ priznanja, nego kada bi imao formu „de jure“ priznanja Kosova.

Drugi model bavi se uspostavljanjem novog autonomnog statusa za deset većinski srpskih opština na Kosovu, ali i za većinski albanske opštine u centralnoj Srbiji. MKG predlaže da deset kosovskih opština sa srpskom većinom dobiju svoj osnovni zakon, skupštinu, policijske snage, sud i izvor finansiranja, dok bi centralna vlast u Prištini u odnosu na ovu autonomiju imala ovlašćenja samo u oblasti odbrane, spoljnih poslova, monetarne politike i nekih vidova bezbednosnih snaga. Prema MKG, „Preševska dolina“ dobila bi ista ili slična autonomna rešenja. Obe nove autonomije (autonomni distrikti) imale bi veze sa matičnim državama, pre svega u smislu primanja finansijske podrške od Srbije, odnosno Kosova.

Manjkavosti ovakvog modela MKG nalazi samo u nezadovoljstvu i nespremnosti Prištine da pruži širu autonomiju srpskoj zajednici. Izveštaj konstatuje da na Kosovu ne žele da idu dalje od postojećih rešenja o autonomiji, koja potiču još iz Ahtisarijevog plana i da svaku novu i širu autonomiju za Srbe vide kao nukleus za neko buduće otcepljenje. MKG, međutim, ne razmatra poziciju Srbije u odnosu na veću autonomiju koja se ovde zagovara za većinski albanske opštine na jugu centralne Srbije.

Treći model (modifikacija granica) dobio je ubedljivo najveći prostor u Izveštaju MKG. Delom zbog svoje kompleksnosti, a delom zbog njegove dugogodišnje kontraverznosti koju izaziva u međunarodnim krugovima. Ipak, MKG ne odbacuje ovaj model, čak i apeluje na neke tvrde protivnike (Nemačku na primer) da pokuša da ublaži svoju poziciju, pa se čak i nada takvom ishodu citirajući jednog neimenovanog nemačkog zvaničnika u EU da oni „nikad ne govore – nikad“.

Prema oceni MKG, najveći potencijal ovog modela je u tome da bi njime i Priština i Beograd mogli da proglase pobedu pred svojom javnošću. Očekivano, najveća mana ovom modelu nalazi se u najčešće pominjanom „domino-efektu“ koji bi se pojavio na Balkanu, u gotovo svim njegovim delovima – Bosni i Hercegovini (Republika Srpska), Severnoj Makedoniji, na primer. Ipak, MKG konstatuje da je rizik ovakvog rešenja veliki, ali da ga treba uporediti sa rizikom koji nosi eventualni status quo po ukupnu regionalnu stabilnost i bezbednost. Zato predlaže da se, u slučaju ovog rešenja, sve ostale balkanske vlade obavežu da neće imati slične aspiracije, niti će podržavati eventualne separatističke tendencije u svojim državama.  Baveći se interesima Prištine u okviru ovakvog modela, MKG traži rešenje za njene interese u područjima koja bi mogla da budu „pogođena“, a to su pre svega sistemi „Gazivode“ i „Trepča“, kao i status Kosovske Mitrovice.

3. Kako doći do rešenja

Osnov za sva rešenja kojima bi se našla „kompenzacija“ Srbiji za njeno priznanje Kosova, MKG kaže da treba nalaziti u Ahtisarijevom planu!? Osim što je Marti Ahtisari jedan od najuglednijih i najuticajnijih predstavnika MKG i što je njegov plan iz 2007. godine ustvari temelj kosovskog Ustava, a MKG uvek nastoji da bude na strani Kosova, teško je naći druge racionalne razloge za ovaku postavku. Naročito kada se u Izveštaju gotovo sa ponosom citira stav MKG iz perioda Bečkih pregovora o Kosovu da Ahtisarijev plan predstavlja „kompromis koji nudi najbolji recept za stvaranje multietničkog, demokratskog i decentralizovanog društva“ (Crisis Group Report, Kosovo: No Good Alternatives to the Ahtisaari Plan). Kosovo sa ovim planom nije postalo ni multietničko, ni demokratsko ni decentralizovano društvo, pa zato čudi zašto MKG nije prećutala svoju davnašnju podršku ovom planu, već ga je sa ponosom citirala.

Uglavnom, MKG traži od svih aktera (Beograd, Priština, EU, SAD) da podese svoje pozicije prema proklamovanom cilju – priznanju Kosova od strane Beograda, uz koncesije koje se nude u pomenuta tri modela.

Priština bi, tako, trebalo da čuje od rukovodstva Srbije pod kakvim uslovima su spremni da formalno priznaju Kosovo i, sa druge strane, Beograd bi trebalo da čuje od Kosova šta su spremni da ponude da bi zauzvrat dobili priznanje. Ako dve strane nisu spremne na to, onda bi EU trebalo da uspostavi neformalne kanale komunikacije u kojima bi moglo da se razgovara iskreno, bez straha od curenja informacija i uz prisustvo posrednika od obostranog poverenja.

MKG procenjuje da će buduća vlada u Prištini, ko god da je činio, biti nesklona prihvatanju rizika u odnosu na dosadašnje tvrde stavove i biće sumnjičava prema svim kompromisnim predlozima. Naročito zbog toga što će neprestano biti pod pritiskom opozicije da ne smeju da urade nijedan kompromisni korak. Kao ključne faktore u ovom pogledu, MKG vidi Vašington i Brisel, da ohrabre buduću vladu u Prištini da ipak krene putem kompromisa bez straha od gubitka pozicija.

Od vođstva u Beogradu i od predsednika Vučića, za koje se konstatuje da za razliku od lidera u Prištini imaju izuzetno visoku i stabilnu podršku građana, očekuje se da se „suoče sa uslovima pod kojima bi bili spremni na priznanje Kosova“ i da o tome obaveste svoju javnost. To je posebno važno jer će svaki dogovor u vezi sa Kosovom morati da izazove promenu Ustava Srbije, a to mora da se uradi putem referenduma. Zbog toga će Beogradu biti potrebna „strategija za izgradnju javne podrške“ novim rešenjima, što će uključivati „viši nivo komunikacije i možda trošenje nekog značajnog političkog kapitala“.

Od EU MKG očekuje mnogo, naročito kada je reč o pritisku na pet njenih članica koje ne priznaju Kosovo da revidiraju taj svoj stav. Tih pet članica EU su na nekoliko mesta u Izveštaju MKG viđeni kao veliki problem za realizaciju ovog koncepta, pa se zato traži od „tvrdih“ podržavalaca kosovske nezavisnosti, a pre svega od Nemačke, da utiču na pet država da ublaže svoje pozicije. Ukoliko se to ipak ne dogodi, većina u EU koja je za kosovsku nezavisnost, treba da istraje na uslovu da Srbija neće moći da postane članica EU ukoliko prethodno ne prizna Kosovo.

U ovom kontekstu MKG postavlja začuđujuće pitanje – šta će se dogoditi ako Srbija postane članica EU pre Kosova? MKG, naime, strahuje da će u toj situaciji Srbija biti u poziciji da blokira napredak Kosova ka članstvu u EU. Ne uzima pritom u obzir činjenicu da je Srbija neuporedivo bliža članstvu u EU od Kosova i da je razmatranje nekakvog istovremenog pristupanja Uniji bespredmetno.  

MKG sugeriše da bi Kosovo, bez obzira na dalji tok dijaloga, trebalo da zatraži prijem u pojedine međunarodne organizacije, na primer u Savet Evrope i u Međunarodni sud pravde, jer bi to doprinelo ukupnom budućem rešenju. Članstvo Kosova u Savetu Evrope bi, po njima, stavilo Kosovo pod nadležnost njegovog Suda za ljudska prava što bi manjinama na Kosovu (srpskoj) otvorilo još jedan mehanizam za zaštitu svojih prava.

4. Zaključak

Najnovijim izveštajem, MKG je pokazala da suštinski ne menja svoje davne pozicije o Kosovu, koje smatra nezavisnom državom i traži rešenja da ta nezavisnost dobije punu međunarodnu afirmaciju. Još 2010. godine, MKG je u Izveštaju o Kosovu zagovarala veoma slična rešenja:

• Priznanje Kosova u okviru postojećih granica
• Široku autonomiju za sever, u okviru pravnog sistema Kosova
• Autonomni status za objekte SPC

Zbog dugog trajanja dijaloga, dužeg od deset godina, zbog nejedinstva u okviru EU u pogledu kosovske nezavisnosti (pet članica ga ne priznaje), kao i zbog dolaska nove američke administracije, MKG traži da se prekine dosadašnji model dijaloga „odozdo“ i zagovara da se pregovori fokusiraju na priznanje Kosova od strane Srbije, pri čemu bi Beograd dobio određenu kompenzaciju. MKG, ustvari, traži da rešenje bude nametnuto.

MKG zagovara promenu fokusa pregovora i njihovo „okretanje naglavačke“, tako što će se kosovska nezavisnost postaviti kao činjenica, a sve ostale strane da pronađu način da se tome prilagode. Ovo se naročito odnosi na Srbiju od koje se traži da prihvati jedan od tri ponuđena modela kompenzacije (finansijska podrška, autonomija za kosovske Srbe, promena granica) ili kombinaciju tih modela, ukoliko to bude odgovaralo Prištini.

Reč je o izrazito „kosovo-centričnom“ modelu u kojem se prevashodno vodi računa o interesima Kosova, kojima treba da se prilagode svi ostali – Srbija, EU, pa i SAD.

MKG ostaje naklonjena modelu promene granica („land swap“), svesna da za taj model postoje velike rezerve kod uticajnih vlada u svetu (najčešće se pominje Nemačka). Ipak, ovaj model se ne odbacuje i traži se od evropskih pregovarača da ga ne diskvalifikuju, ukoliko procene da može da obezbedi put ka konačnom dogovoru.

Ovim konceptom zagovara se preveliki pritisak na previše zainteresovanih aktera i u tome je njegova ključna slabost. Pritisak se zagovara pre svega na Srbiju, koja po MKG mora da prizna kosovsku nezavisnost, a da izbor ima samo oko modela za kompenzaciju za takvu odluku. Veliki pritisak traži se i prema EU, a naročito da reši „problem“ sa svojih pet članica koje ne priznaju Kosovo kao nezavisnu državu. Pritisak je upućen čak i prema SAD, čija se uloga vidi u uticaju na vladu u Prištini da ne opstruiše eventualne kompromisne predloge. Najmanje pritiska, očekivano, predviđa se prema Prištini, čija se nezavisna pozicija vidi kao ne naročito ugrožena.

Potreba za velikim pritiscima na sve strane (osim Prištine) dolazi od polazišta da kosovska nezavisnost ne može da bude predmet razgovora i da sva rešenja, ustvari, treba da budu prilagođena toj činjenici.

Bez obzira na suštinsku pristrasnost i manjkavosti ovakvog koncepta, njegov uticaj na međunarodne aktere biće nesumnjiv. Izveštaj je objavljen u trenutku kada je dijalog u zastoju i neće biti obnovljen mesecima, pre svega zbog izbornog procesa na Kosovu i formiranja buduće vlade. Poseban uticaj moguć je na novu američku administraciju koja je i ranije imala dosta sluha za preporuke MKG, a u ovom momentu trasira svoje buduće spoljnopolitičke aktivnosti, među kojima je Balkan jedan od šest prioriteta. S obzirom na ideološki profil ove organizacije, iznenađuje da MKG u svom izveštaju uopšte nije pomenula interese ne-zapadnih aktera na Balkanu, pre svega Rusije i Turske, kada je u pitanju rešenje pitanja Kosova. Naročito iznenađuje nezainteresovanost MKG za poziciju Moskve, koja je na međunarodnoj sceni najveći zagovornik očuvanja statusa quo na Kosovu, što sledstveno vodi ka dugotrajnoj nestabilnosti na Balkanu i dugoročnom tavorenju Srbije ka članstvu u EU.